BUNDESSOZIALGERICHT


Beschluß

in dem Rechtsstreit

Az: 11 RAr 89/94

Kläger, Antragsteller
und Revisionsführer,
Prozeßbevollmächtigter:

gegen

Bundesanstalt für Arbeit,
Nürnberg, Regensburger Straße 104
Beklagte, Antragsgegnerin
und Revisionsbeklagte.

Der 11. Senat des Bundessozialgerichts hat am 30. November 1994 durch den
Vorsitzenden Richter S. , die Richterin Dr. W. - S. und
den Richter Lüdtke
beschlossen:

Der Antrag des Klägers, ihm für die Revision gegen das Urteil des Hessischen Landes-
sozialgerichts vom 17. Dezember 1993 Prozeßkostenhilfe zu gewähren und Rechtsanwalt
Dr. B. beizuordnen, wird abgelehnt.

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Gründe:


Die Revision betrifft einen Anspruch auf Überlassung von Ablichtungen aus den den
Kläger betreffenden Verwaltungsakten der beklagten Bundesanstalt für Arbeit (BA).
Der Kläger war bis 1980 als Diplom-Ingenieur und Filialleiter beschäftigt. Seit Mai 1980
begehrt er von der BA die Vermittlung in eine Stellung als Generalmanager. Seither ist es
zu einer Vielzahl von Rechtsstreitigkeiten zwischen den Beteiligten gekommen. Der
Kläger argwöhnt, zu einer entsprechenden Vermittlung sei es wegen der fachlich unzu-
reichenden und gegen ihn persönlich voreingenommenen Vermittlungstätigkeit des
Bediensteten Gerd L beim Büro für Führungskräfte der Wirtschaft der BA nicht ge-
kommen. Den auch mit der Revision verfolgten Antrag, "dem Kläger Ablichtungen sämt-
licher Bewertungen, Beschreibungen, Charakterisierungen und ähnlicher Aktenvermerke
zu überlassen, die Herr L in dem Zeitraum von Dezember 1980 bis Dezember
1991 über ihn abgegeben bzw gefertigt hat", hat die BA abgelehnt (Bescheid vom
19. März 1987; Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 1988). Die dagegen gerichtete Klage
hat das Sozialgericht (SG) mit Urteil vom 3. Dezember 1991 abgewiesen. Zur
Begründung ist ausgeführt, die BA habe den Kläger auf die Akteneinsicht verweisen
dürfen. Nach § 25 Abs 5 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - (SGB X) sei die BA
lediglich verpflichtet, dem Kläger im Rahmen der Akteneinsicht Ablichtungen von durch
ihn genau (mit Blattzahl oder Datum) bezeichneten Aktenteilen zu erteilen. Die gegen
dieses Urteil gerichtete Berufung hat das Landessozialgericht (LSG) als unzulässig
verworfen.


Mit der vom Senat zugelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Anliegen weiter.

II

Die zur Durchführung der Revision nachgesuchte Prozeßkostenhilfe und Beiordnung
seines Prozeßbevollmächtigten steht dem Kläger nicht zu, denn seine Rechtsverfolgung
hat nicht hinreichende Aussicht auf Erfolg (§ 73a Abs 1 Sozialgerichtsgesetz ;
§ 114 Satz 1 Zivilprozeßordnung .


1. Entscheidend für die Beurteilung der Erfolgsaussicht ist nicht das voraussichtliche
Ergebnis des Revisionsverfahrens, sondern eine Aussicht auf Erfolg in der Sache selbst.
Dies ergibt sich aus Wortlaut und Zweck der §§ 114 Satz 1, 119 Satz 2 ZPO, auf die
§ 73a Abs 1 SGG Bezug nimmt. Die Prozeßkostenhilfe soll wirtschaftlich unbemittelten
Prozeßbeteiligten annähernd gleichen Zugang zu den Gerichten gewähren wie denjeni-


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gen, die die dafür erforderlichen Kosten selbst aufbringen können. Die Gleichstellung ist
nur soweit geboten, als ein wirtschaftlich denkender, die Prozeßaussichten vernünftig ab-
wägender Prozeßbeteiligter das verfahrensrechtliche Kostenrisiko in Kauf nehmen würde
(BVerfGE 81, 347, 356 ff = NJW 1991,413 f; BGH NJW 1994,1160 f mwN). Aus alledem
folgt für den hier zu beurteilenden Sachverhalt, daß die Zulassung der Revision durch den
Senat noch nicht die hinreichende Aussicht auf Erfolg für den vom Kläger geltend ge-
machten Anspruch begründet. Der Senat hat die Revision allein deswegen zugelassen,
weil der Kläger mit der Nichtzulassungsbeschwerde eine Abweichung des LSG von
Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) in einer den Zugang zum Berufungs-
rechtszug betreffenden Frage bezeichnet hat. Bei dieser Verfahrenslage besteht aber die
Möglichkeit, daß der Kläger mit der Klage keinen Erfolg haben wird, weil der Senat auf-
grund des festgestellten Sachverhalts eine abschließende Entscheidung zum Nachteil des
Klägers fällt oder das LSG im Falle der Aufhebung und Zurückverweisung der Sache im
Ergebnis gleichsinnig entscheiden wird. Ein solches Ergebnis ist im vorliegenden Falle
absehbar, weil sich für den geltend gemachten Anspruch eine rechtliche Grundlage nicht
wird feststellen lassen.


2. Das Begehren des Klägers, ihm Ablichtungen aus den Verwaltungsakten zu über-
lassen, die die BA nach abstrakten Vorgaben des Klägers konkretisiert, unterliegt durch-
greifenden materiell-rechtlichen Bedenken. Der Kläger wird voraussichtlich keinen Erfolg
haben, weil für sein Anliegen, ihm nach abstrakten Merkmalen abzugrenzende Aktenteile
abgelichtet zur Verfügung zu stellen, eine gesetzliche Grundlage nicht ersichtlich ist.

In Betracht zu ziehen ist hierfür allein § 25 Abs 5 SGB X. Nach dieser Vorschrift können
die Beteiligten Auszüge oder Abschriften selbst fertigen oder sich Ablichtungen durch die
Behörde erteilen lassen, soweit die Akteneinsicht zu gestatten ist. Wortlaut, systemati-
scher Zusammenhang und Zweck der Vorschrift stützen den geltend gemachten An-
spruch nicht. Sie begründet zwar einen Anspruch auf die Erteilung von Ablichtungen, die
die Behörde herstellt, soweit der Anspruch auf Akteneinsicht reicht. In diesen Grenzen
besteht der Anspruch auf Erteilung von Ablichtungen alternativ zu der eigenen Anfertigung
von Aktenauszügen oder Abschriften. Er ergänzt den Anspruch auf Akteneinsicht, indem
er dem Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit einräumt, das Ergebnis der Akteneinsicht
zur weiteren Verwendung zu fixieren. Ist der Anspruch auf Erteilung von Abschriften aber
darauf gerichtet, das Ergebnis eigener Akteneinsicht durch den Verfahrensbeteiligten
festzuhalten, setzt er die Akteneinsicht, die die BA dem Kläger angeboten hat, und die
genaue Bezeichnung der Aktenteile durch den Verfahrensbeteiligten voraus, die abge-
lichtet werden sollen. In ihrem Schriftsatz an das SG vom 31. August 1988 hat die BA er-
klärt, daß sie auch bereit sei, einem in solcher Weise bezeichneten Antrag gegen
Kostenerstattung zu entsprechen. Den erörterten Anforderungen genügt der Antrag des
Klägers nicht, denn er gibt der BA nur abstrakt generelle Merkmale für Aktenteile vor, von
denen er Ablichtungen beansprucht. Dies führt dazu, daß die Akteneinsicht nicht vom


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Kläger vorgenommen wird, sondern der BA die Aktendurchsicht und die Prüfung des
Akteninhalts nach den vom Kläger vorgegebenen Merkmalen zugemutet wird. Einen An-
spruch auf eine derartige Leistung der BA begründet aber § 25 Abs 5 SGB X nicht. Zwar
ist die Akteneinsicht im Verfahren der Sozialleistungsträger nicht begrenzt, "soweit durch
sie die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der Behörde beeinträchtigt würde" (vgl
§ 29 Abs 2 Verwaltungsverfahrensgesetz . Eine entsprechende Regelung des
Regierungsentwurfs zum SGB X wurde gestrichen, um "eine notwendige Anpassung an
die speziellen Bedürfnisse der Sozialleistungsverwaltung" vorzunehmen (Hauck/Haines,
Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren und Schutz der Sozialdaten -
Kommentar, § 25 RdNr 4). Daraus läßt sich aber eine Auslegung des § 25 Abs 5 SGB X
im Sinne der Revision nicht herleiten. Abgesehen von den erörterten Grenzen des An-
spruchs auf Erteilung von Ablichtungen enthielte ein dem Antrag des Klägers entspre-
chendes Vorgehen die Gefahr weiterer Streitigkeiten zwischen den Beteiligten. Dies gilt
um so mehr, als der Kläger ohnehin argwöhnt, ihm würden von der BA Aktenteile vorent-
halten. Im übrigen gibt der Rechtsstreit Anlaß zu dem Hinweis, daß auch das Recht, Ab-
lichtungen von Aktenbestandteilen zu verlangen, seinem Umfang nach durch die allge-
meinen Grundsätze zulässiger Rechtsausübung (§§ 226, 242 BGB) begrenzt wird.


3. Da dem Kläger ein Anspruch auf Ablichtungen in der beantragten Form nicht zusteht
und die Beklagte ihm Akteneinsicht einräumt, kommt es für die Entscheidung nicht darauf
an, ob der Kläger ein Recht auf Akteneinsicht nach § 25 Abs 1 SGB X hat, das Voraus-
setzung für den Anspruch auf Erteilung von Ablichtungen nach § 25 Abs 5 SGB X ist.
Auch gegenüber einem Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht bestehen hier allerdings
Bedenken.


Der Gesetzgeber hat den Grundsatz der Aktenöffentlichkeit für Verfahrensbeteiligte nicht
unumschränkt eingeführt. Grundsätzlich besteht ein Recht auf Akteneinsicht für Verfah-
rensbeteiligte - unter weiteren noch zu erörternden Voraussetzungen und Einschränkun-
gen - nur für Beteiligte während eines Verwaltungsverfahrens. Begriff und Dauer des
Verwaltungsverfahrens sind dabei nach überwiegender Ansicht §§ 8, 18 SGB X zu ent-
nehmen. Unter Verwaltungsverfahren ist nach § 8 SGB X nur eine Behördentätigkeit zu
verstehen, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlaß
eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages
gerichtet ist. Aus dieser Begrenzung ist der Schluß gezogen worden, die Vorschriften des
2. Abschnittes (§§ 8 bis 30 SGB X) seien nicht auf eine Verwaltungstätigkeit zu beziehen,
die - hier nicht einschlägig - auf den Erlaß von autonomen Rechtssätzen oder allgemeinen
Verwaltungsvorschriften oder - wie hier - das schlichte Verwaltungshandeln gerichtet ist
(Hauck/Haines aaO § 8 RdNr 11; Kommentar zum Recht der gesetzlichen Rentenver-
sicherung - Sozialgesetzbuch - Zehntes Buch - Verwaltungsverfahren , § 8 SGB X RdNr 5 - Stand Juli 1989 -; Krause/von Mutius/Schnapp/Siewert,
Gemeinschaftskommentar zum Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren, 1991, § 8


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RdNr 10). Die auf die Arbeitsvermittlung des Klägers gerichtete Tätigkeit der BA ist aber
nicht auf Erlaß eines Verwaltungsaktes oder Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertra-
ges gerichtet, sondern schlichtes Verwaltungshandeln (Gagei, AFG, § 13 RdNr 20), so
daß für diesen Tätigkeitsbereich ein Recht des Klägers auf Akteneinsicht nach § 25 Abs 1
8GB X nicht begründet ist. Diesen Rechtszustand hat allerdings schon die Begründung
des Regierungsentwurfs zu dem insoweit übereinstimmenden § 29 Abs 1 VwVfG (= § 25
des Entwurfs) für unbefriedigend gehalten (BT-Drucks 7/910 S 52). Ob gegenüber der
Absicht des Gesetzgebers, die Akteneinsicht zu begrenzen, eine erweiternde Auslegung
in Betracht kommt, ist hier nicht zu entscheiden. Die Begrenzung des Anspruchs auf
Akteneinsicht kann einer "Justifizierung" des schlichten Verwaltungshandelns im Bereich
der 8ach- und Dienstleistungen entgegenwirken und damit der Effizienz der Verwaltung
dienen (so Hauck/Haines aaO § 8 RdNr 11). Die praktischen Folgen der gesetzlichen
Regelung lassen sich aber dadurch mildern, daß sie nicht als abschließende Regelung
verstanden wird, so daß es im pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung steht, darüber
zu befinden, ob sie auch im Bereich des schlichten Verwaltungshandelns Akteneinsicht
gewährt (BT-Drucks aaO; BVerwGE 61, 15, 22). Dem hat die BA entsprochen, indem sie
dem Kläger die Möglichkeit eröffnet hat, Akteneinsicht zu nehmen. Der Kläger hat jedoch
von der ihm gebotenen Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht, so daß er nicht in der
Lage war, die für Ablichtungen in Betracht kommenden Aktenteile zu bezeichnen.


Problematisch ist im zu beurteilenden Falle auch, ob die Akteneinsicht dem Kläger Kennt-
nis zur Geltendmachung oder Verteidigung seiner rechtlichen Interessen verschaffen soll,
wie es § 25 Abs 18GB X für das Recht auf Akteneinsicht erforderlich macht. Die
behaupteten Zweifel an der Qualifikation und Neutralität eines Bediensteten der BA dürf-
ten allein nicht ausreichen, um ein rechtliches Interesse iS des § 25 Abs 18GB X zu
begründen. Der Begriff des rechtlichen Interesses ist enger als derjenige des berechtigten
Interesses. Ein rechtliches Interesse ist nur gegeben, wenn die Akteneinsicht darauf ge-
richtet ist, tatsächliche Unsicherheiten über ein Rechtsverhältnis zu klären, ein rechtlich
relevantes Verhalten nach dem Ergebnis der Einsichtnahme zu regeln oder eine ge-
sicherte Grundlage für die Verfolgung eines Anspruchs zu erhalten (vgl BT-Drucks 7/910
8 53). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Kenntnis von früheren Äußerungen eines
Bediensteten der BA für das rechtliche Interesse des Klägers an einer Arbeitsvermittlung
von Bedeutung sein soll. Denkbar wäre allerdings, daß die Akteneinsicht tatsächliche
Grundlagen für vermeintliche Schadensersatzansprüche gegen die BA oder einen ihrer
Bediensteten zutage fördern soll. Die BA hat dem Kläger Akteneinsicht und damit die
Möglichkeit eröffnet, seine Interessen wahrzunehmen. Damit ist auch dem Gedanken des
rechtlichen Gehörs Rechnung getragen (Schroeder-Printzen/Engelmann/Schmalz/
Wiesner/von Wulffen, SGB X, 2. Aufl 1990, § 25 Anm 2).


Zweifelhaft ist schließlich, ob sich ein Recht auf Akteneinsicht nach § 25 Abs 18GB X auf
sämtliche vom Kläger allgemein umschriebenen Aktenbestandteile erstrecken könnte.


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Nach Satz 2 der Vorschrift erstreckt sich die Akteneinsicht nicht auf Arbeiten zur unmittel-
baren Vorbereitung einer Entscheidung. Darunter dürfte wegen des sachlichen Zusam-
menhangs der Regelung nur ein Verwaltungsakt oder eine Erklärung zu einem öffentlich-
rechtlichen Vertrag zu verstehen sein. Darum geht es bei der Arbeitsvermittlung - wie
ausgeführt - nicht. Im Rahmen einer Ermessensentscheidung der BA über die Bewilligung
von Akteneinsicht wäre aber der Rechtsgedanke des § 25 Abs 1 Satz 2 SGB X als eine
dem Zweck der Ermächtigung entsprechende Ermessenserwägung (§ 39 Abs 1 SGB I)
geeignet, die Akteneinsicht sinnvoll zu begrenzen. Die Beschränkung der Akteneinsicht
nach § 25 Abs 1 Satz 2 SGB X soll nämlich dazu dienen, nicht abschließend durchge-
arbeitete Entwürfe als Interna zu behandeln. Damit sollen letztlich unergiebige
Streitigkeiten vermieden werden. Bereits im Regierungsentwurf zum VwVfG wird auf die
"totale Aktentransparenz" als Gefahr für die Qualität des Verwaltungshandelns
hingewiesen (vgl BT-Drucks 7/910 S 53).


4. Da dem Kläger Prozeßkostenhilfe schon deshalb nicht zusteht, weil ein Anspruch auf
Erteilung von Ablichtungen nach § 25 Abs 5 SGB X nur bei genauer Bezeichnung der in
Betracht kommenden Aktenbestandteile in Betracht kommt, hat der Senat nicht zu prüfen,
ob die beabsichtigte Rechtsverfolgung mutwillig erscheint. Dies ist der Fall, wenn Rechte
von einer wirtschaftlich denkenden Partei nicht in dieser Weise verfolgt würden. Da der
Kläger von dem Angebot der BA, Akteneinsicht zu nehmen und genau bezeichnete Ab-
lichtungen zu verlangen, nicht Gebrauch gemacht hat, kann der Eindruck entstehen, ihm
komme es weniger auf die Kenntnis der Akten als vielmehr darauf an, seinen Willen
gegenüber der BA durchzusetzen. Ein solcher Standpunkt enthielte den die Bewilligung
von Prozeßkostenhilfe ausschließenden Mutwillen iS des § 114 Satz 1 ZPO.

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